第12章
使最高权力神圣不可侵犯，就要使大臣们对自己应当做出的服从加以判断。的确，他们要想拒绝服从，就只有辞职。但在这种情况下，舆论就会成为最高权力和大臣之间的仲裁者，而且，舆论天生就同情那些看来是出于良知而牺牲了自身利益的人。世袭君主国不会出现这种棘手的问题。君主为崇拜气氛所包围，使人无法把他和他的大臣相提并论，而他那永恒的尊严也能阻止前任大臣的追随者反对新内阁的努力。但是，在共和国里，人们就可以在最高权力和前大臣之间作出比较。这种比较会导致后者产生成为最高权力的欲望，而且这种打算不会遭到任何实质上或形式上的反对。
在不承担责任的共和国权力和承担责任的内阁之间，后者会总揽一切，而前者很快就会变得无足轻重。它不承担责任，这一事实将迫使政府只能通过其部长采取行为，否则就一事无成。那么，内阁之上的权力顶点是什么呢？君主政体能够防止其他人去侵占，因为它确立了一个牢固而无可争议的顶点，其他人无论怎么迷恋也够不着它。但共和国就根本不会发生这种情况，那里的所有公民都有可能接近最高权力。
试想一下1795年宪法推出的一个神圣不可侵犯的督政府和一个能动而干劲十足的内阁。我们能够长时间容忍六个无所不为的人背后站着五个无所事事的人吗？共和制政府需要一种比世袭君主更绝对的权力用以驾驭它的部长，因为它面临的危险是，它手中的工具可能会变成它的敌人。但是，为了行使这样的权力，它必须对自己的行为负责，因为，假如一个人不能保证人们不受服从的后果的危害，他就不会得到人们的服从。
结果是，共和国被迫让最高权力承担责任，而这种责任接着会变得虚幻不实。
仅仅依靠那些一旦垮台就会造成对外关系中断、国家内部机制停止运转的人来履行的责任，将是永远得不到履行的责任。有谁愿意为了给某个人的权利平反，为了给十个、百个、千个分散在三万平方里格地域上的公民的权利平反，就把整个社会掀个底朝天？专横权力将一如既往，没有补救措施，因为那些补救措施总是让人感到，它比有节制的罪恶更令人厌恶。那些罪犯将会逃脱惩罚，或是因为他们让权力导致腐败所起的作用，或是因为那些准备控告他们的人不愿由于这样的控告而导致宪政结构毁于一旦。因为，对触犯个别法律的行为加以惩处，势必会危及为所有法律提供保障的东西。于是，弱者与智者，推利是图者与谨小慎微者都将发现 —— 尽管出于不同原因 —— 必须圆滑地对待那些不值得信任的行政权保管人。责任成了空谈，因为它被树得太高。最后，由权力的本质所定，只要可以不受惩罚地滥用，它就会受到更多地滥用，直到给人造成的烦扰逐渐积累到令人难以容忍的程度，责任才会得到落实，但它的矛头将直指政府首脑，其结局很可能是政府本身的毁灭。
我不想在这里讨论能否通过一种新的组织去补救共和制度中关于责任问题的缺陷。我推一想证明的是，要履行责任，必不可少的首要条件就是把行政权从最高权力中分离出来。立宪君主制完成了这一伟大目标。但是如果这两种权力混淆在一起，这一优点就会丧失殆尽。
毫无疑问，在自由的制度下，内阁权力是行政权的惟一所在，君主只能通过他的大臣这一中介提出动议。他决不能在大臣并未向国民承诺责任的事情上发号施令。
只有涉及到任命权的时候，才能由君主独自做出决定，这是他不容置疑的权利。但是，只要涉及直接行动，甚或只是提出一项动议，则应由大臣以其权力出面，以使争论或抵制不至危及国家元首的声誉。
有人宣称，英国的王权与臣权绝非如此截然分明。他们引用了一个偶发事件：君主的个人意志降服了大臣们的意志，拒不允许天主教徒与其他臣民分享同样的权利。然而，这里有两点被混淆了：一是维护现存事物的权利，那本来就属于王权，应当把它理解为 —— 我已说过的 —— 中立的专有权力；一是动议创设尚不存在的事物的权利，它是属于臣权的权利。
在这个事件中，只有一个维护现存事物的问题，因为反天主教徒的法律仍在全面实施，尽管人们对其执行不力。现在，没有王权的参与，哪一项法律也不可能被废除。我不想在此讨论在这个特例中行使这一权力是好是坏。我确实感到惋惜，那种出自良心的考虑虽然令人敬重，但它们在原则上是错误的，在应用中是灾难性的，它可能促成英国国王采取令人难以忍受的粗暴措施。但是我们这里所要说明的只是，在维护现存事物时，王权并未超越它的限度。为了使这一点更有说服力，让我们颠倒一下前提：假设反天主教徒的法律从未存在过。这样，君主的个人意志将不可能强迫任何大臣提议颁布它们，而且我敢说，在我们的时代，英王很难找到一个准备提出这种建议的大臣。于是，同一个例子也证实了王权与臣权之间的区别，而这个例子一般是被用来混淆这一区别的。前者的中立性和完全专有性是显而易见的；同样显而易见的是，在两者当中，只有后者是能动的：因为，如果后者拒绝行动，前者将找不到强迫它行动的手段，也不可能在没有后者的情况下采取行动。还请注意，在这种情况下，王权所带来的只有好处而没有弊端。事实上，英王会发现，如果他的内阎拒绝采取行动，他想提出违背国民精神和宗教自由的法律动议，会面临一个不可逾越的障碍；同时，如果同一个内阁企图阻止王权提出符合国民精神和有利于宗教自由的法律动议，也不会起什么作用，国王可能将不得不撤换他的大臣，而此时没有人愿意挺身向舆论挑战并鼓动人们与开明观点对抗，但却会有许许多多的人自愿成为大众意志的代言人，并将得到全体国民的支持与赞同。 [2]
我不想否认，在一幅更为活跃而能动的君权画面中，存在着一些颇具诱惑性的东西，但制度是更多地取决于时代，而不是取决于人。作为文明进步的结果，君主的直接行动不可避免地会变得更为微弱。放在其他时代能够使我们欣羡和感动的许多事物，放在今天就是完全不可接受的。试想一下法国国王在橡树下为自己的臣民主持正义的情景，你可能会被那个场面所打动，你可能会把威严而又无真地主持正义的慈父般行为视为神圣。但是，在今天，如果没有法庭的参与，我们在一次由国王主持的判决中会看到什么景象呢？对所有原则的侵犯，对所有权力的混淆，对所有等级都强烈盼望的司法独立的破坏。在记忆和诗歌中是不可能产生立宪君主制的。
在自由的制度下，君主们拥有高贵、完美而庄严的王权。赦免权属于他们，这几乎是一项神授性质的权力，它可以修正人间正义的失误，或者过分固执的苛刻，因为那同样也是错误。册封权属于他们，可以向功绩卓著的公民授予永久性荣誉，使他们跻身于集荣耀和最高政治职能的庄严于一身的世袭制地方显贵的行列。司法人员的任命权属于他们，以确保社会享有公共秩序，确保无辜公民的安全。解散立法议会的权力属于他们，以便在国民代表脱离正轨时保护国民，并要求他们做出新的选择。大臣的任命权属于他们，由于有了这项权力，只要大臣们恪尽君主赋予的职守，全体国民都会向君主表示感激。最后，恩德、恩宠、恩赐的分配权属于他们，在这里，王权可以用一言一瞥未酬谢某项报效国家的功绩，可以为君主国提供一座用之不竭的知识宝库，这个宝库能把所有的利己心转而为他所用，使他从其他人的雄心壮志中受益。
这当然是一项伟大的事业，它需要非凡的天赋和强烈而高贵的使命感。只有阴险狠毒的顾问们才会向一位立宪君主提出不受限制或不受束缚的专制权力的目标，使他心向往之，或者扼腕惜之；那将是含义不清的权力，因为它不受限制；那将是发发可危的权力，因为它滥用暴力；它将使君主和人民同样面临灾难性的后果：前者必将误入歧途，后者或是忍受折磨，或是走向堕落。 [3]
3．论解散代议制议会的权力
有些问题，所有的开明人士都认为早已得到解决，因而不愿再去谈论。但是，令他们大为吃惊的是，一旦需要从理论走向实践，这些问题就会再次引起争议。人们不禁要说，人类的头脑只因担心证据被实际运用，才会接受证据。
有些人反对解散代议制议会的权力，根据我们的宪法法案和英国宪章，那是授予最高权力拥有者的一项权力。然而，不管什么样的政治组织，只要不把这种权力授予国家元首，它一定会变成以蛊惑人心为能事的肆无忌惮的乱党；除非是专制政治，它以权力的行动取代合法的王权，使议会蜕化成一个又聋又哑的被动工具。
毫无疑问，大国如果没有众多强有力的独立的各级议会，就不可能存在自由。但是，那些议会并不是毫无危险，为了自由本身的利益，有必要采取一些万无一失的措施以防止议会的失误。
议会倾向于毫无节制地扩大法律的数量，这本身就是一个无可救药的缺陷，除非让他们面对无条件解散和以新成员重组议会，以此遏制他们鲁莽的冒进。