14.8 美联储作为监督者和规则实施者
我们已经在前面好几页上谈到了联邦储备银行，还没有好好地介绍介绍，现在让我们补上。美国联邦储备银行是美国的中央银行，于1913年根据一项国会法案建立。尽管从技术上讲美联储归其成员的各商业银行所有，但是实际上它是一家政府机构。它的委员会设在华盛顿，由美国总统任命，但需要听取参议院的建议并获得其同意。委员会有效地控制构成整个系统的12家银行的政策。我们看上去有12家中央银行，但这主要是为了做表面文章，这源于历史上大部分美国人曾经对东部人、华尔街大亨和身着条纹长裤与燕尾服的人充满民粹主义的猜忌。为了减轻这些猜忌，当时的决策者将银行分散到了全国。但是美联储实际上是单独的一家银行（设有分行），至少在20世纪30年代国会修改立法之后是这样。在12家地区银行中，任何一家的权力很大程度上都取决于其通过执行官和研究人员对政策制定所发挥影响力的大小。
美联储由于其制定法定存款准备金率的权力（不过处在国会制定的广泛限制之内），以及其扩大或缩小美元储备量的权力，其控制着商业银行系统的放贷活动、进而是货币的创造过程，这点已广为人知。美联储还决定什么可以算作法定存款准备金。从20世纪60年代起，法定存款准备金包括银行的金库现金和商业银行自己在本地区联邦储备银行的存款。
总而言之，你对私有银行无法无限地创造货币的猜想是正确的。首先，银行必须找到愿意来银行借钱的人，同时银行也愿意出借，而且这些人还要有能力让银行相信他们会按照约定还款。其次，每家银行必须在其准备金限制范围内运作。这种限制是政府施加的，用来控制银行放贷，从而控制其钱币创造过程。每家银行都必须依照法律规定持有准备金。正如我们所设想的那样，银行只有在拥有超额准备金，也就是说资金储备的数量大于法律规定其必须持有的最小量时，才能借出新的贷款进而创造货币。美联储有权增加或减少银行系统的准备金数量，或者增加或减少银行必须持有的准备金在其总存款负债中的比例。银行法定存款准备金的作用是限制流通中货币数量的增长，这似乎已经和通常概念上的储备金没有多少关系了，后者本是为了可以在紧急情况下提取所准备的。如今，法定存款准备金实际上已经不再承担多大的储备功能了，其主要是法律施加的一种限制，用于限制商业银行系统扩大货币存量的能力。
但是你可能会问，银行持有准备金以防备储户到银行“挤兑”的可能，这难道不是很有必要吗？毕竟，你存入银行的1000美元并非全部都乖乖保存在你的账户上。这些钱大部分已经被他人借出。如果人们突然间由于某种原因失去了对一家银行的信任，想要把存款都以现金形式取出来，这家银行会无法兑现所有提款。如果多数客户突然间毫无预兆地坚决要求提取存款，银行手头上没有足够的现金可满足客户需求。银行不得不破产，让所有顾客的存款化为乌有。如果发生了这样的情况，这种信任的丧失会波及其他银行，击垮银行系统中的大部分银行。
从20世纪30年代以来，美国实际上没有出现过这样的金融恐慌（我们将在第16章讨论近些年的情形），但是其原因与银行准备金水平基本无关。在听到银行财务危机的传言时，银行的顾客不再冲去银行提取存款，因为现在联邦存款保险公司（FDIC）为他们的存款上了保险。不论出于何种原因，如果银行破产，其储户可以在几天之内从联邦政府的保险系统中获得赔偿。有批评者声称，1933年FDIC成立之时，其对银行为存款投保收取的保费额度太低；这样如果银行关门，FDIC为了赔付储户的存款自己也会破产。但是其存在中止了银行挤兑的现象；而没有了挤兑行为，银行破产现象也不再像原来那么多了。因此，FDIC收取的保费反而被证明是过多了。[1]FDIC这一机构的设立，可能是20世纪30年代制定的、稳定货币作用最大的一项改革措施。
自从20世纪30年代，充分的信任也改进了美联储的工作程序。美联储现在清楚地知道，不论银行持有多少数量的准备金，它都有责任适时为银行系统注入流动性。因此，通过从美联储获取额外通货，今天的银行可以满足任何对通货的需求，不管这种需求有多大。如果银行快要用完全部的准备金，联邦储备只需要借给银行额外的准备金，并将借款银行资产组合中的部分资产作为担保。只要银行对额外的准备金有合理需求，就能享受这种借款特权，这让整个银行和货币系统在应对不断变化的环境时更加灵活，面对危机和暂时的混乱状况时也有更强的抵御能力。
[1] 如果政府帮助商业银行客户规避损失是可取的，那么联邦政府帮助储蓄和借贷机构的客户规避损失也同样不失为一个好方法。是这样的吗？这种保障存在的问题是客户失去了监视银行和存储机构的动力。客户的冷淡与监管部门的松散、懈怠（这种懈怠往往是由于议会成员偏向慷慨的选民而造成的），给20世纪20年代储蓄和借贷行业带来了严重的损失，而美国纳税人不得不为这场损失掏腰包。有人许诺说联邦储蓄与贷款保险公司（FSLIC）会支付储户的所有损失，但向这类政府性保险机构的注资，实际上却大都来自纳税人。正因如此，FSLIC在1989年被撤销。——译者注